actualités

Actualités

EDITORIAL - Les nouveaux territoires de l’éducation

Un sujet au coeur de la rentrée d'Education & Territoires.

Formations 2019, à vos agendas !

En avant-première, le calendrier des formations 2019.

Les formations de l'automne

Le programme des formations proposées entre septembre et décembre 2018.

prochaines formations

Financement des activités et des installations sportives dans le cadre de l’EPS

Témoignages et mutualisation des pratiques tarifaires notamment

27 et 28 septembre 2018

Le contrôle des actes budgétaires des EPLE

Méthodologie pour une analyse plus aisée, plus rigoureuse et plus efficace des budgets

27, 28 septembre et 11 et 12 octobre 2018

Les logements de fonction

État complet des textes de la jurisprudence et de la pratique

04 et 05 octobre 2018

le 09 janvier 2018

« Quelle place pour les intercommunalités dans l’action éducative ? » - Échos de la conférence-débat

Compte-rendu de la rencontre organisée en décembre par Education & Territoires et l'ANDEV.

Le 8 décembre dernier, Education & Territoires organisait pour la première fois – en partenariat avec l’ANDEV – une conférence-débat à l’attention des Villes et des intercommunalités. Pour cette première édition, nous avions choisi un questionnement clé en lien avec l’actualité des territoires : quelle place pour les intercommunalités dans l’action éducative ? Au cours de la journée, se sont succédés à la tribune des experts, des représentants d’élus et des praticiens, élus et techniciens. Au final, cette journée nous aura marqués par la richesse des retours d’expérience et des questionnements partagés.

Nous vous proposons un compte-rendu de la rencontre sous forme d’une collection d’interviews synthétiques des intervenants. Merci à eux d’avoir joué le jeu.

Bonne lecture !

PREAMBULE par Catherine Moisan

Catherine MoisanCatherine Moisan, Présidente de l’AFAÉ et anciennement directrice des affaires scolaires de la Ville et du Département de Paris et directrice de la DEPP du ministère de l’éducation nationale, nous a fait l’amitié et l’honneur d’accepter d’être le grand témoin de la journée. En guise de préambule, nous vous proposons les grandes lignes de sa synthèse des échanges.

« Pour répondre à la question posée par la journée, il me semble qu’il faut laisser de côté l’attachement affectif des maires à leurs écoles et se concentrer sur la question de l’échelle : échelle géographique, échelle de population, etc.

Au travers des différents témoignages, on constate que la mutualisation à l’échelle intercommunale permet d’atteindre une masse critique qui entraîne une montée en expertise et en qualité. A ce jour, sur le plan économique, le bénéfice est moins évident mais je nuancerais ce constat car il faut tenir compte d’un paramètre important : nous sommes en phase de transition, de prise de compétences.

On voit par ailleurs que l’équilibre est parfois difficile à trouver entre l’augmentation de l’échelle (géographique et démographique) et le maintien d’un lien de proximité avec les usagers. Il vaut être vigilant et créatif sur ce point.

En parallèle, l’Etat doit changer sa méthode. L’unité sur laquelle se fonde son action a échoué à produire de l’égalité. Il est temps de se centrer sur les usagers et d’arrêter de chercher l’uniformité à tout prix. De la même manière, je constate que les discussions sur le financement de communes se polarisent sur la baisse ou l’augmentation de la DGF. On ne se pose jamais la question des modalités de répartition. Pourtant, elle est essentielle !

Qui dit autonomie, dit autonomie des établissements et il est temps que les écoles aient un statut. Nous sommes quasiment les seuls pays européens où les écoles n’ont pas de statut ! Or l’autonomie, c’est la responsabilité. Aujourd’hui, les directeurs d’école n’ont aucune responsabilité réelle, ce qui est une forme d’infantilisation. Dans notre système, plus les élèves sont grands, plus l'autonomie des établissements qui les accueillent est importante. Rien ne justifie cela sur le plan de l’efficacité de l’action publique. »

INTRODUCTION – Intercommunalités et action éducative : éléments de contexte

L’intercommunalité en 2017 : émergence d’une institution d’un nouveau type

Martine LongMartine LONG, maître de conférences HDR en droit public, Université d’Angers

« Il est important de garder à l’esprit l’attachement viscéral des communes à leurs écoles. D’un point de vue législatif, la compétence éducation – dans ses 4 composantes : scolaire, périscolaire, extrascolaire et fonctionnement – n’a jamais été ciblée pour le transfert.

Néanmoins, l’action des intercommunalités dans le domaine n’a fait que s’accentuer au cours des dernières années. Deux évolutions législatives expliquent cette montée en compétence : la loi sur le service minimum d’accueil dans les structures enfance-jeunesse (2008) et la réforme des rythmes scolaires (2013).

Le principal enjeu désormais est de faire en sorte que tous les acteurs éducatifs issus de cultures professionnelles différentes (petite enfance, enfance, jeunesse, etc.) se structurent et se coordonnent pour travailler ensemble au sein d’une même intercommunalité. »

Les communes et leur(s) école(s), une histoire structurante

Alain BoissinotAlain BOISSINOT, ancien Recteur et ancien DGESCO au ministère de l’Education nationale

« Au départ il y a un lien très étroit entre la commune et l’école (la « communale »). Tout au long du 19e siècle, s’organise un système à trois partenaires : l’Etat, qui est conscient de l’enjeu que représente l’instruction de base du peuple mais qui manque de moyens, l’Eglise qui détient l’essentiel des compétences en enseignants, les communes à qui revient la charge des investissements et de l’équipement des locaux, voire d’une part de la rémunération des maîtres.

Le maire et le curé jouent donc longtemps un rôle essentiel, y compris dans le choix et le contrôle des maîtres. Mais l’Etat affirme peu à peu son rôle (loi Guizot en 1833, Duruy sous le second Empire), jusqu’à ce que les lois républicaines à la fin du 19e consacrent sa prise en mains de l’enseignement primaire : laïcité des instituteurs, qui deviennent fonctionnaires d’Etat. Les communes restent chargées de l’investissement (c’est l’époque où se construisent partout des « mairies-écoles »). L’instituteur-secrétaire de mairie symbolise l’alliance école primaire/ commune.

L’école primaire, au fur et à mesure que les besoins de formation augmentent et s’élèvent, va développer diverses formes de primaire supérieur. Celui-ci, prolongeant le primaire proprement dit, constitue un ordre d’enseignement pour le peuple, parallèle au secondaire qui, avec ses petites classes, accueille les enfants de la bourgeoisie. Cette répartition est remise en cause dans la seconde partie du 20e siècle, quand la Vème République crée progressivement le collège unique, qui rassemble dans les mêmes établissements dévolus au secondaire inférieur toute une génération. On passe alors d’un système d’ordres parallèles à un système de niveaux successifs, et le primaire se trouve réduit aux premières années de scolarisation, jusqu’au cours moyen. Dans les collèges, c’est la culture du secondaire qui s’impose. Le primaire se retrouve fragilisé et la place des instituteurs, longtemps beaucoup plus nombreux que les professeurs, devient moins importante au fur et à mesure de la massification des collèges, puis des lycées.

Parallèlement, la société évolue. Le monde rural recule. L’école - même s’il reste aujourd’hui 4000 écoles rurales à classe unique - c’est souvent désormais une école urbaine aussi grosse qu’un petit collège. En milieu rural, les écoles doivent se regrouper (RPI). Le lien exclusif école-commune en est fragilisé.

De nos jours, la position de l’école primaire est doublement en question :

  • Sur le plan pédagogique, s’affirme l’idée d’une école du socle commun qui tend à rapprocher école et collège (cf. nouveau cycle 3 reliant les CM et la 6ème), voire à avancer l’idée d’un nouveau type d’établissement du socle commun. Cette hypothèse est sans doute plus crédible que les EPEP (établissements publics d’enseignement primaire) mort-nés. Quelle serait alors la tutelle territoriale ? La question est d’autant plus sensible que le développement des diverses formes de péri, parascolaire, etc., oblige à penser un lien fort entre école et collectivité.
  • Les évolutions récentes de l’intercommunalité rejoignent cette évolution pédagogique pour suggérer un niveau territorial intermédiaire entre commune et Département.
  • En tout état de cause, il faut sans doute imaginer diverses solutions selon les territoires. Il n’y a pas lieu d’avoir la même réponse en zone rurale peu peuplée et en zone urbaine dense, etc. »

Quel projet éducatif pour l’intercommunalité ?

Agnès Le BrunAgnès LE BRUN, maire de Morlaix et rapporteure de la commission éducation de l’AMF

« Le transfert de compétences de la commune à l’intercommunalité peut être dans certains cas le moyen de résoudre des problématiques d’organisation mais l’économie d’échelle ne va pas de soi. L’Etat pousse systématiquement en faveur du transfert car on a tendance à penser que plus c’est grand, moins c’est cher, or souvent ce n’est pas le cas.

Les collectivités locales sont en souffrance, il n’y a jamais eu autant de démissions de maires depuis 2014. Il y a un réel manque de confiance entre l’Etat et les collectivités, généré par la forte instabilité normative et la croyance que plus de flexibilité laissée aux collectivités entraine nécessairement des fractures dans les territoires. Les maires restent le premier maillon de la cohésion sociale, ils sont parfaitement conscients des enjeux. Le transfert aux EPCI se passe bien dès lors qu’il est co-construit avec les maires. Mais d’autres formes de partenariats existent aussi, il faut faire confiance aux élus dans la recherche de la solution la plus adaptée à leur territoire. »

TABLE-RONDE – Le PEDT comme support pour construire et mettre en œuvre l’action intercommunale

Renaud ChironRenaud CHIRON, directeur de l’éducation de la communauté de communes de l’Aire sur l’Adour

« Le transfert des compétences scolaires et périscolaires à la communauté de communes s’est traduit par une hausse des coûts mais cela a permis d’améliorer la qualité de l’offre éducative sur le territoire. Même si au départ l’objectif de la mutualisation était de réduire les dépenses, on a finalement saisi cette opportunité pour développer des choses que les communes ne faisaient pas auparavant, donc forcément à la fin, c’est plus cher. Mais tout cela n’est possible que si les compétences scolaires et périscolaires sont transférées en même temps. Sinon il aurait fallu mettre en place des dizaines de conventions, ça aurait été ingérable.
La mobilisation des maires est selon moi un facteur de réussite du projet de transfert. Nous les consultons systématiquement, ils continuent de siéger aux conseils d’école et d’être en première ligne pour les évènements qui concernent leurs écoles (fêtes, inauguration, etc.). Et comme ils sont au contact des usagers, ils sont les principaux bénéficiaires des retours positifs du terrain. »

Eric FaveyÉric FAVEY, président de la Ligue de l’enseignement

« Il faut aujourd’hui s’interroger sur le périmètre pertinent des politiques éducatives. Je soutiens cette hypothèse qu’en zone rurale, ce périmètre pourrait être celui de l’intercommunalité. J’y inclus les petites villes, de 15 à 20 000 habitants. Dans les métropoles, les choses se présentent autrement. L’administration de ces grandes structures urbaines peut masquer ou même empêcher que les politiques éducatives puissent s’appuyer sur une dynamique territoriale. Mais dans les territoires moins peuplés, l’intercommunalité est l’échelle qui offre une masse critique suffisante, en termes de population aussi bien que de ressources.
Je voudrais ensuite reprendre l’idée du territoire apprenant. Chaque territoire recèle des richesses, des savoirs enfouis, mais le territoire intercommunal offre quelque chose de plus : l’interdépendance des communautés qui le composent. Sur ce territoire, il est possible d’élargir l’expérience éducative au-delà du cadre de la commune, c’est-à-dire du groupe familier le plus proche. L’autonomie est l’un des enjeux de toute démarche éducative mais on y accède d’abord par les liens de fraternité et de solidarité que l’on apprend à créer avec les autres, au-delà du premier cercle et des affinités immédiates. Dans le champ du périscolaire, cela peut passer par des choses très simples : se confronter à la question des circulations, des différences, fréquenter ensemble les mêmes activités. C’est une façon simple de s’ouvrir au monde qui peut déboucher sur un travail de production collaborative et s’étendre au-delà, vers d’autres territoires plus lointains. »

TEMOIGNAGES – L’exercice des compétences scolaires et périscolaires par les intercommunalités

Mathilde RouilléMathilde ROUILLE, DGA en charge de l’éducation et du transfert des compétences jeunesse et petite enfance de Mont-de-Marsan Agglo

« L’agglomération de Mont-de-Marsan a mis en œuvre le transfert de la compétence éducation seulement six mois après en avoir pris la décision. Ce calendrier était très rapide et tout n'a pas pu être anticipé. De nombreux dysfonctionnements ont donc été découverts après le transfert. Pour éviter cela, il est important que les intercommunalités qui souhaitent se lancer dans un tel projet prennent le temps de bien le préparer.

Il est nécessaire de réaliser un diagnostic approfondi en amont pour être très précis dans l’estimation du transfert des charges. Il est aussi indispensable de prendre la mesure de toutes les missions qui incomberont à la future direction de l'éducation, sur l'ensemble des thématiques (restauration, accueils péri/extrascolaire, relations avec les communes, transports, déclarations CAF, etc.) qu'elle devra piloter.

Le transfert permet au final une amélioration du niveau de services : à Mont-de-Marsan agglomération, cela s’est traduit par une harmonisation par le haut. Très concrètement, nous avons remis à niveau et en conformité l’ensemble des bâtiments. Sur le périscolaire, nous avons veillé à professionnaliser les équipes et à rédiger un PEDT ambitieux pour augmenter la qualité de l’offre sur tout le territoire. Cela nous a permis de forger notre crédibilité auprès de l’Education nationale (direction d’école, inspecteurs, DASEN) avec qui nous travaillons désormais de façon bien plus structurée que du temps où la compétence était gérée par les communes. »

Sébastien VaireSébastien VAIRE, directeur du pôle « Services à la population » de Montélimar Agglomération

« Pour éviter de réduire l’agglo à une simple structure technocratique, il faut tout d’abord que la commande politique soit claire. Là, deux scénarios sont possibles :



  • Soit on veut que tous les maires du territoire adhèrent au projet à l’unanimité et cela suppose des négociations et donc d’être prêt à faire des concessions sur le périmètre du projet.
  • Soit on croit que le projet intercommunal constitue la seule solution viable et dans ce cas, il faut que le Président de l’EPCI le porte avec détermination quitte à ce qu’il ne fasse pas l’unanimité sur l’ensemble du territoire.

Il y a aussi un fort enjeu de démocratie participative : comment associer tous les acteurs du territoire ? Comment travaille-t-on ensemble ? C’est avant tout une question de méthode, il ne s’agit ni de céder à toutes les revendications, ni de consulter les gens pour la forme. Il faut que les gens puissent s’exprimer et en même temps, avoir le courage politique de dire « on vous a entendus, mais on a pris une autre décision et on vous explique pourquoi ».

L’élu territorial doit aussi impulser la transversalité, par exemple pour un PEDT il ne faut négliger aucune entrée. Ça touche à la fois le financier, le maillage territorial, la culture, l’enfance et la jeunesse, etc. Enfin, l’évaluation est primordiale pour faire vivre le projet, elle ne doit en quelque sorte jamais s’arrêter. »

TABLE-RONDE – L’école intercommunale : un concept, des réalités multiples

Marie-Hélène LeloupMarie-Hélène LELOUP, inspectrice générale de l’Education nationale, co-auteure du rapport « Pilotage et fonctionnement de la circonscription du premier degré »

« Dans les dernières années, on a assisté à une forte évolution du paysage scolaire avec l’établissement du socle commun. Les missions des IEN sont de plus en plus nombreuses et transversales et ils sont de ce fait de moins en moins présents aux côtés des enseignants. Aujourd’hui, on peut considérer que le pilotage du 1er degré se porte mal, l’échelle de la circonscription n’est peut-être plus pertinente. Parallèlement, on s’aperçoit aussi que l’échelle communale ne permet pas toujours de répondre à toutes les problématiques, on l’a vu notamment en ce qui concerne la qualité du périscolaire, et la réforme territoriale a renforcé le rôle de l’intercommunalité.

Il faut aujourd’hui arriver à mettre en cohérence les nouvelles formes de gouvernances territoriales et le pilotage du 1er degré.

Deux scénarios sont envisageables :

  • Soit on améliore le fonctionnement des circonscriptions en les faisant coïncider avec la carte des intercommunalités, mais cela suppose que la compétence scolaire soit transférée aux intercommunalités ;
  • Soit on se place dans la perspective de la création d’un « établissement public du socle commun », ce qui favoriserait la continuité pédagogique et la mutualisation des moyens.

Dans les deux cas, il faudra réfléchir à l’évolution du statut du directeur d’école.

Et peut-être aussi que l’échelle à laquelle il faut se situer sur les questions éducatives n’est pas la même partout, le diagnostic territorial doit être mis au cœur de l’action. »

Anne RenaultAnne RENAULT, maire de Boistrudan

« Quand on a la volonté de conserver une école, il n’y a qu’une chose à faire : persévérer. Comment fait-on concrètement ? Il faut se permettre de tout imaginer, oser et être créatif. A Boistrudan, nous avons réussi à dialoguer au-delà du clivage habituel public/privé et en s’émancipant des étiquettes politiques.

Là où nous avions un RPI privé dispersé sur deux communes avec des effectifs en baisse, le dialogue et la réflexion ont abouti à la décision de maintenir deux écoles : une dans chaque commune, l’une privée et l’autre publique. Chacune fonctionne comme un RPI concentré où les familles des deux communes peuvent librement inscrire leurs enfants. C’est une amélioration de l’offre : les familles ont le choix de la localisation de l’école, entre le public et le privé, et les élèves peuvent effectuer toute leur scolarité au même endroit.

Cette décision a eu un effet boule de neige : l’école étant plus attractive, nous voyons les demandes d’inscription augmenter. La commune se redynamise. Pour absorber cette hausse de la demande, nous venons de voter un projet de lotissements. » 

Bernard ToulemondeBernard TOULEMONDE, juriste, ancien Recteur d’académies et DGESCO au ministère de l’Education nationale

J’observe que l’Education nationale a beaucoup de mal à se couler dans les circonscriptions administratives de droit commun. De ce point de vue, elle se comporte un peu comme une principauté indépendante ! On peut citer l’exemple des territoires de l’éducation prioritaire qui ne sont pas identiques à ceux de la politique de la ville ou encore la refonte de la carte des académies qui ne répond que partiellement au redécoupage des Régions.

Concernant le 1e degré, il y aurait plusieurs formules possibles pour repenser la carte des circonscriptions (qui date tout de même de 1835 !) : on pourrait réfléchir dans le cadre des EPCI ou se couler dans les parcours éducatifs, notamment sur l’école du socle avec un rapprochement école/collège d’un côté et bac-3/+3 de l’autre comme je le suggérait Alain Boissinot.

Par ailleurs, il me semble que nous pourrions admettre qu’il existe des différences et de la diversité selon les territoires. Qu’est-ce qui justifie cette uniformité absolue ? A Boistrudan, ce qui les a arrangés, c’est de mettre sur pied un réseau d’écoles qui tienne compte à la fois du privé et du public. Ailleurs, la réponse pourrait être différente et pourquoi pas ? Il faut abandonner l’idée d’uniformité. La réalité en Lozère n’est pas la même que dans les Hauts-de-Seine ou en Seine-Saint-Denis. Pourquoi appliquer exactement les mêmes règles ?

L’avenir est sans doute dans un système contractuel entre les établissements, les collectivités et les autorités académiques. Les règles immuables décidées au sommet ont fait leur temps. Sur ce plan, il me semble que le 2nd degré est en avance avec le contrat tripartite introduit par la loi Peillon. Pourquoi ne pas décliner ce principe au niveau du primaire ? Cela suppose la création d’un établissement du 1e degré, soit à l’échelle intercommunale, soit au sein de l’école du socle. La différence de culture entre le primaire et le secondaire est réelle mais elle peut être dépassée. D’ailleurs, le fait que 20% des reçus au concours des personnels de direction du secondaire soient issus du 1e degré le montre bien.

TABLE-RONDE – Agir autrement en faveur de l’éducation : réussite éducative et culture

Pierre CornettePierre CORNETTE, directeur et coordonnateur du GIP DRE, Valenciennes Métropole

« Valenciennes Métropole s’appuie sur le Groupement d’intérêt public (GIP) Dispositif de réussite éducative pour intervenir dans 11 communes. L’échelle intercommunale est intéressante à plusieurs égards.  Elle permet d’abord de mettre en commun des moyens humains et financiers. Sans cette mise en commun, certaines communes n’auraient pas forcément eu les moyens de monter un dispositif aussi complet. Par ailleurs, le partage d’expériences entre communes est une bonne façon de monter en expertise sur un sujet et de faire bénéficier l’ensemble du territoire des avancées des uns et des autres. Enfin, le groupement permet de peser davantage auprès des acteurs institutionnels, notamment avec l’Education nationale. C’est une force pour travailler en cohérence avec nos différents partenaires à l’échelle du territoire.

Cependant, il est important de conserver à l’esprit les limites de l’action intercommunale. On peut notamment perdre en réactivité. Pour éviter cet écueil, il faut organiser et suivre de façon très rigoureuse l’action de proximité. Enfin, il est important de veiller à la mobilisation des services communaux : les élus peuvent avoir tendance à tout déléguer au GIP et la mobilisation des services municipaux peut s’en ressentir. Or il est important qu’ils restent engagés pour la qualité des actions mises en œuvre. »

Florence SchreiberFlorence SCHREIBER, directrice des médiathèques à Saint-Denis, réseau des médiathèques, Plaine Commune

« Etre nombreux, ça crée de l’ambition. La force de notre réseau de 23 médiathèques, c’est de s’être constitué sur un projet politique. La volonté politique a permis de mobiliser davantage de moyens financiers et humains. A plusieurs, on renouvelle ses compétences et ses points de vue. Cette capacité à innover en permanence nous permet de soutenir l’appétit des élus et donc de conserver leur soutien.

Après avoir instauré la gratuité partout et développé les collections, nous cherchons à faire évoluer le concept de la médiathèque. Nous souhaitons aller vers des lieux qui réunissent des services de proximité très variés.

Depuis l’accompagnement dans les démarches administratives jusqu’à l’aide aux devoirs en passant par des ateliers de conversation, des activités créatives et culturelles, nous enrichissons le cœur de notre métier. C’est passionnant et cela répond aux besoins des populations.

Il faut néanmoins être vigilant. Certaines communes sont tentées de reprendre la main compte-tenu de la popularité et de la richesse des actions conduites en matière de lecture publique or il y a un risque important de fragiliser les réseaux très intégrés qui se sont développés ces dernières années. »